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宋代帝王选择士大夫政治势力作为合作对象的同时，又采用了宰辅集体领导的制度形式，以防范个人势力的膨胀，避免因宰相权重而走向失控。这种集体领导制度，也是对唐人“政事堂”制度的承继。

(资料图)

1、“政事堂”制度

唐初沿袭隋制，分设三省，相互制衡。三省之中，尚书省由于历史和现实操作的原因，较早地被排挤出宰相行列，真正发挥彼此制衡作用的是中书和门下二省。

权力制衡，果然可以抑制宰相权力的膨胀，但是，意见相左，更容易相互扯皮，争论不休，降低行政效率。

贞观元年(627)，唐太宗曾对王珪说：

国家本置中书、门下以相检察，中书诏敕或有差失，则门下当行驳正。人心所见，互有不同，苟论难往来，务求至当，舍己从人，亦复何伤？比来护己之短，遂成冤隙。或苟避私冤，知非不正，顺一人之颜情，为兆民之深患，此乃亡国之政也！

贞观三年(629)，唐太宗又对大臣们说：

中书、门下，机要之司，诏敕有不便者，皆应执论。比来唯睹顺从，不闻违异。若但行文书，则谁不可为？何必择才也。

从一开始，唐太宗就发现了中书与门下之间运作的不尽人意的地方，或者是相互包庇、“唯睹顺从”，或者是勾心斗角，“护己之短，遂成冤隙”。唐太宗将此提高到“亡国之政”的高度来认识，尤其是后者，可以使中枢机构陷于瘫痪。

于是，中书和门下先行集议，统一意见，就成为一种制度的需要。《文献通考》《职官考》解释中门下出现的必然性说：

唐初始合中书门下之职，故有同中书门下三品、同中书门下平章事。其后又置政事堂，盖以中书出诏令，门下掌封驳，日有争论，纷纭不决，故使两省先于政事堂议定，然后奏闻。开元中，张说奏改政事堂为中书门下，自是相承，至于国朝，莫之能改。非不欲分也，理势不可复也。

从政事堂的设立到中书门下的出现，有一个发展过程。

大约在唐初高祖武德年，就已经出现政事堂议事的模式，到太宗贞观年间，则演变成固定的制度。

最初，政事堂设在门下省，《通典》云：“旧制，华相常于门下省议事，谓之政事堂。”《新唐书》卷四六《百官志》亦云：“初，三省长官议事于门下省之政事堂。”

门下省为政令的审议机构，于此处议事，顺理成章。

但是，三省之中，中书省掌出令权，在权力中枢里处于最关键的位置，所以，中书省长官的位置越来越显得重要，逐渐凌驾于他省长官之上。

唐高宗永淳年间、“裴炎自侍中迁中书令，乃徙政事堂于中书省”。

这是中书省长官在政事堂取得独断权力的标志，意味着政事堂的群言制向一言制转化。

政事堂初设，仅仅是宰相集体议事的-个场所。随着政事堂议事的制度化，政事堂在议政和决策方面发挥越来越重要的作用，逐步朝着政府机构的方向演变。

中书省长官在政事堂取得独断权力后，集体议事的制度已经被破环，政事堂作为政府机构的功能使被突出出来。

因此，在开元十一年(723)，中书令张说奏改政事堂为中书门下，政事堂印也改为中书门下印，且于其后分列吏、枢机、兵，户、刑礼五房。从此，中书门下正式成为宰相的办事机构，依据习惯，仍然被称作“政事堂”。

宋代在神宗改制前、沿袭唐制，禁中设“中书门下”为宰相的治事之所，又称“政事堂”，在朝堂西面，题榜只曰“中书”，印文行敕曰“中书门下”，平时简称“中书”，与枢密院并举，称为“二府”。并以他官判省事，称“同中书门下平章事”，乾德二年(964)设参知政事以为宰相副职。

2、从政事堂到宰辅集体领导制

宋太祖从孤儿寡母手中夺得政权，内部存在着新旧政权交替、稳定政局的难题，外部又必须面对北汉、南唐、契丹等等强敌环伺的危难局面，百废待兴。

在这多事危亡之秋，所采用的手段也是临时性的应急措施，宰辅集体领导制等等规范化的制度，还未被纳入考虑的范畴。

首先，太祖为了保持从周室合法获取皇位的正统承继形象，保留了周世宗时期的三位宰相范质、王溥、魏仁浦，却将真正的中枢权力操纵在自己和个别心腹（如赵普）之手中。

乾德二年(964)正月，范、王、魏三相并罢，同月，赵普拜相。一直到开宝六年(973)八月，太祖对赵普信任有加，中书只有赵普独相，这段时间持续将近10年。

显然，在这一阶段，宰辅集体领导制并未得以建立，这仅仅是从唐代到宋代的一个制度过渡期。

宰辅集体领导制的形成是以参知政事的设立为标志的。

乾德二年(964)四月，太祖为赵普置副手，称参知政事。

“不宣制、不押班、不知印、不升政事堂”。赵普恩宠衰替后，集体领导制也相应地发展健全起来。

开宝六年(973)六月，太祖连下数诏，使参知政事获得了与宰相共同议政、轮流执政的权力。赵普罢相后，既以薛居正、沈义伦为相，以卢多逊为参知政事。

至此，宰辅集体领导制正式得以确立。

集体领导制大致贯彻两条原则：

第一，宰辅集体议事制。

国家重大事务皆由中书宰辅或二府大臣集体议定，然后奏报批准。

第二，宰相“分日知印”、轮流当笔。

这就使得每位宰相在处理日常政务时、具有了同等的权力。有时，参知政事也参与到这个行列之中，如《长编》卷三七四载：中书省言，“尚书省文学，自来左右仆射轮日当笔”。且“诏令左右丞权轮日主印当笔。

为了保证集体领导制的顺利贯彻实施，一般说来需要宰相之间政见的大政相同。

任用二位矛盾对立者同时为宰相，显然无法协调工作。庆历七年(1047)二月，进陈执中为昭文相，三月，召夏竦为集贤相，越三日，即改命夏竦为枢密使，因为“谏官御史言：竦与执中在永兴尝议论不合，不可同为宰相。故改名焉。”

3、宰相人数

宋代宰相常设二员。北宋前期，大致设昭文相和集贤相，史馆之职一般都是兼任。

偶尔有设三相的时候，除宋初特殊情况外，太宗于开宝九年(976)十月登基，以薛居正为昭文相、沈义伦为史馆相、卢多逊为集贤相，薛居正去世后，又以赵普为昭文相代替，三相并设的局面一直延续到太平兴国七年(982)四月。

仁宗至和三年(1055)六月，以文彦博为昭文相、李沆为史馆相、富弼为集贤相。到神宗改制，以左右仆射为宰相，后又更名为太宰和少宰、左右丞相等，宰相员数就再也没有超过二人。

参知政事的员数则在二到四人之间。宋初曾一段时间维持一相（赵普）三参（薛居正、沈义伦、刘熙古）的局面。

薛居正、沈义伦、卢多逊并相期间，又不设参知政事（三相无参政）；文彦博、李沆、富弼并相期间，只有程戡一位参知政事（三相一参)；至道三年（997)还出现一相（吕端）四参（温仲舒、王化基、李至、李沆)的情况。

神宗改制后，以门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞取代参知政事，实际上是设置二相四参。

南宋恢复参知政事名称后，员数又在一到三人之间摇摆。

宋代中书或三省宰辅的员数，最为常见的是二相二参。

元祐二年(1087)七月，右仆射吕公著说：

“今三省职事，与旧日中书一般，中书宰相、参政，本以四员为额。”

如有伸缩，大约也保持在三到六人之间。

4、宰相的任期

宋代宰相的任期，没有年限的规定。任期长的达二三十年短的仅数月，如史弥远居相位二十六年，杜衍则只有四个月。

宋代多数宰相的任期都在一年以上、五年以下，任期二三年的最为常见。

元祐年间左仆射吕大防任期满三年以后，便向太皇太后乞退，并说：

“姚崇、宋璟作相亦不过三年，本朝吕夷简虽三人，然每亦不过三年。”

吕大防引用从唐到宋的实例，说明三年以内的任期是很正常的。

许多人则是数次入相。

宋代四度入相的有蔡京；三度入相的有赵普、吕蒙正、寇准、王钦若、召夷简、张士逊、文彦博等人；二度入相的有李昉、张齐贤、向敏中、王曾、李迪、陈执中、富弼、王安石、范纯仁、赵挺之、朱胜非、吕颐浩、张浚、赵鼎、秦桧、汤思退、陈康伯、史浩、曾怀、郑清之、乔行简、吴潜等人。

一般说来，皇帝有才干，能够控制住二府班子，而且又信任宰相，宰相在位的时间就比较长，容易出政绩。

这种情况大都发生在北宋初期和中期，李溆举的所有例子都是北宋前期的。

王旦任宰相时问较长(1006一1017)，魏野因此献诗曰：“太平宰相年年出，君在中书十二秋。”

北宋末年以来，任相已经失去客观标准，宰相的任期，或者因皇帝的疑忌而比较短暂，或者因为权相蒙蔽帝王而过于长久。任期久者如蔡京、秦桧、史弥远等。

任期短者在南宋时表现尤为突出，高宗时御史周葵批评皇帝任宰相不专云：

“陛下即位，已相十许人，其初皆极意委之，卒以公议不容而去，人臣亦无固志。”

《石林燕语》卷二统计说：

“本朝宰相，自建隆元年至元祐四年，一百三十年，凡五十人；自元祐五年至今绍兴六年，四十六年，凡二十八人，几倍于前也。”

宰相专权，一定程度上操纵了皇帝，那么，宰相在位往往演变为终身制，这决不是一种正常态。而且，容易将国家拖入危险的深渊。

此时宰相的权力大都失控，权力机制失去平衡，政局的黑暗随之而来。这种情况大致发生在北宋末年和南宋时期。

5、两宋宰相任期变化的原因

总体上来看，两宋宰相任期经历过“长——短——长”的变化过程。

北宋中期以前，皇帝与宰相之间有较好的合作关系，宰相任期相对稳定，时间也较长，北宋中期以后至南宋孝宗时期，皇帝与宰相之间的猜疑加深，虽然出现过秦桧这样个别的权相，但多数宰相皆不安于位，宰相人选更换频繁。

南宋后期，权相更迭执政，朝纲失常，宰相的任期有时变得不受时间限制。

参知政事的任期与宰相的任期比较，相对短暂。参知政事如得皇帝宠信、把持实权，总是很快升迁到宰相的位置上来。如王安石任参知政事仅一年多时间即拜相，秦桧任参知政事只有六个月即拜相。

北宋初年，皇帝与宰辅同心同力，政府机构比较稳定，吕余庆和薛居正的任期就与赵普独相时间相始终，将近十年。

一般说来，参知政事的任期大约在二三年之间。宋代在两种情况下参知政事的任期特别短暂，一是家国危亡、兵荒马乱之际，即北宋和南宋末年；一是宰相擅权时期。

宰相檀权，大都发生在北宋末年和南宋时期。北宋末年，未经战乱，制度比较健全，虽有宰相蔡京擅权，但独相独权的局面持续并不长。

崇宁元年(1102)七月至崇宁四年(1105)三月和大观元年(1107)正月至大观三年(1109)六月，蔡京约总共独相五年半时间。

南宋宰相独相独权的时间既长、出现又频繁，参知政事一度时期内如走马灯，更换频仍，一定程度上成为一种摆设。

秦桧绍兴八年(1138)三月再入相，拜右仆射，绍兴十一年(1141)六月进为左仆射，一直到绍兴十五年(1155)十月致仕，独相18年。

在此期间，一共更换了20位参知政事，依次为刘大中、孙近、李光、楼炤、王次翁、范同、万俟卨、程克俊、李若谷、段拂、詹大方、余尧弼、章夏、宋朴、史才、魏师逊、施钜、郑仲熊、汤思退、董得元。

其中，任期在一年以内的12位，最短的李若谷任参政只有一个月，最长的王次翁任参政二年零九个月，越到后来更换越频繁。

（正文完）

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