清代不设宰相，大学士、军机大臣因是皇帝近臣，或多或少会影响皇帝的决策，又因握有拟旨的权力，故在一定程度上有行使皇帝的权力，所以也算是名义上的宰相。不过，本文所说的这个人，既不曾入值军机处，又不是大学士，但他却是清代历史上最有实权的人，可谓真正的宰相，此人便是肃顺。

咸丰朝有个情况较为特殊，从他即位开始，真正的“相权”常常不在军机处。自从穆彰阿被罢斥后，军机处以祁寯藻、赛尚阿班次在前，但他们的影响力都不及未入军机处的杜受田。直到咸丰二年杜受田去世，首席军机大臣祁寯藻才开始扮演重要角色。

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此后，又有奕、文庆、彭蕴章五位首席军机大臣先后为政，但都没有政务的主导权。就在彭蕴章执掌军机处的时候，肃顺也已经开始崛起了。

肃顺是清初八大铁帽子王郑亲王济尔哈朗的八世孙。按照制度，铁帽子王世袭罔替，但只有一人能承袭王爵。道光二十六年，肃顺的父亲郑亲王乌尔恭阿去世，他的三哥端华承袭王爵，从此肃顺与王爵无缘。但他却以其精明强干走出了另一条新路来。

咸丰即位后，肃顺的政治行情看好，他先后出任副都统、侍郎、都察院左都御史、都统，理藩院尚书、礼部尚书、户部尚书、协办大学士。然而让肃顺真正发挥作用的，却是另一个重要的职务——御前大臣、内大臣。

理论上说，御前大臣、内大臣是内廷侍卫官员，他们都不负有任何政治责任，也不准干预政务。但他们作为皇帝的随员，与皇帝见面的机会比军机大臣还要多。可以说，除了太监外，他们是距离天子最近的人，因而有可能在政治上做出一些微妙的动作。

但御前大臣毕竟不过是个高级侍卫，肃顺此时还不至于揽权，而是咸丰帝给了他这个机会。上面提到，咸丰即位之初，是恩师杜受田的暗中点拨，使这位年轻的皇帝一开始就在军机大臣面前充满了自信，装出一副老成相。他不停地下达谕旨，一切从自圣裁，根本不去听军机大臣的意见。

杜受田去世后，咸丰没了主见。但天子的尊严，祖宗的才华，使他不可能承认自己的无能。这种无能缺才引起的内心自卑，反过来使他更具强烈的自尊心，更爱装腔作势。他害怕在军机大臣面前出丑，更不愿意露怯，因而不愿意询政于外臣。于是，咸丰帝将目光向内，寻找最亲切、最可靠的人。

在最亲近的人中，咸丰帝认为皇叔惠亲王绵愉关系最好，六弟恭亲王天分最高。所以在英法联军逼近北京时，咸丰帝将这两人搬了出来，一个掌军，一个主政。然而惠亲王绵愉生性胆怯，奕又遭猜疑，咸丰帝开始依靠怡亲王载垣、郑亲王端华。

遗憾的是，载垣和端华二人根本承受不了如此的重托，对于政务不免茫茫然。于是，他们引精明能干的肃顺为援，三人结成死党，一切以肃顺为主谋。咸丰帝政务询及载垣、端华，实际听到的却是肃顺的主张。

如此一来，首席军机大臣彭蕴章实际上成了伴食，至于惠亲王绵愉又因保举耆英获咎，深知不是肃顺的对手，自己退出了纷争的政坛。事情到了这个份上，其他军机大臣还敢不识相吗？此时的肃顺，成了真正的宰相。

此后，肃顺在“戊午科场”案和“户部宝钞案”中表现出彩，反映出了力图求治、不惜严刑峻法的强硬手段，同时也起到了铲除异己、张扬权势的用意。就连威望颇高的彭蕴章，见势头不妙也连忙以病求退了。

随着肃顺权力的膨胀，许多官员纷纷趋炎附势，在加上肃顺等人举荐、扶持、支助，至咸丰十年大致行成了以肃顺为核心，包括载垣、端华、穆荫、匡源、杜翰、焦佑瀛、陈学恩、黄宗汉等人的官僚政治集团。他们大多为天子近臣，在宫内外京内外有极大的权势，完全控制了军机处。这一官僚集团，就是所谓的“肃党”。

肃顺的政治发迹，其实与咸丰帝倦怠政务有关，也与他本人的权术妙用有关，但更不能忽视的，又是他的政见才识。实事求是地讲，肃顺的确是满族贵族中一个难得的干才，才气横溢，勤于政事，更有起弊振衰之心，这才是他在政坛上能站住脚的根本原因，也是清代历史上唯一一个握有宰相实权的大臣。