早在甲午战争前，日本朝野上下就开始垂涎中国东北。从甲午战争，到1904年的日俄战争，乃至1931年的“九一八”事变，日本展开了侵略中国东北的具体步骤。

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至1936年为止，日本曾经在1918年和1923年两度修改国防方针。在这两次修改中，中国不仅明确被视为“假想敌国”，而且排名上升到第二位。

第一次修改是第一次世界大战结束时。大战爆发后，国际和中国形势发生很大变化，大战也从根本上颠覆了传统战争的概念，成为一场综合国力的大对决。日本军方自始至终研究着这场大战，试图从中吸取经验教训。大战的全新模式使得日军高层很快认识到今后的战争是总力战。

例如，时任参谋本部次长的田中义一在1917年后的各种会议上不断发表有关观点，强调国家的实力不仅靠军队或者军舰，农业、工业、商业、知识等也是国力，是国家的兵备。“现在欧洲进行的战争事实上的教训，向我们证明了，‘战争的胜败不仅靠军队的力量，人与物相结合才能完全发挥力量’”。

“物”即进行战争所需的物资。然而，对资源匮乏的日本来说，靠自身整体实力，是无法打欧战那样的总力战和持久消耗战的。如何才能充分确保资源供给，成为左右战争的关键。

参谋本部兵要地志班长小矶国昭等就此进行了研究。其报告《帝国国防资源》从平时和战时两种状况，分析了日本和中国产原料的情况，拟定了平时和战时的经济对策和战时经济确保自立的计划，对于原料不足的问题，提出了使用中国资源弥补、将中国特别是满蒙地区作为资源供给地的构想。报告反映的“这种思想对在国防方针中导入总力战思想也产生了影响”。

海军方面也对此进行了深入研究，海军军令部第4班八角三郎提出的报告《我国军备与中国的关系》，便是代表之例。报告认为，现代战争即总体国力之战，而日本即使有制造能力，也无法资源自给，为此必须保证能够获得中国的资源。

军令部长奥村非常赞同此观点，并且在1918年5月建议海军大臣加藤友三郎派员调查中国资源。可以看到，日本陆、海军无不重视中国资源，以上共识的形成也为修改国防纲要奠定了基础。

至此，经过田中义一的积极推动，1918年陆海军对国防方针作了修改。新的国防方针贯彻了总体战和长期战的思想，扩大了战时所需兵力，而中国问题成为这次修改的焦点。

此次新国防方针的特征是：陆军的“假想敌国”从以往的俄、美、德、法这一顺序，变为俄、美、中。俄国、美国的顺序未变，新增的中国被置于第三位。从确保资源的角度看，将中国列入假想敌国是理所当然的。

因为，无论是将美、俄还是将中国列为头号敌国，确保获得中国的资源都是其维系战争并且获胜的必要条件，须有绝对保证。要达到这一目的，最好的方法是将中国拉进日本的阵营，但辛亥革命后的中国正在不断觉醒，与日本的冲突增加，在此情况下想获得资源，只能武力入侵中国。

日本新的“用兵纲领”则显示，为了保护日本的所谓在华权益以及日侨，日本会出兵占领“满洲”、华北要地，根据情况，还将占领华中和华南的一些地区。

根据以上方针和纲领，参谋本部同时制定了对华年度作战计划。日军计划在“满洲”占领南满要地，在华北占领河北要地、山东半岛至济南附近的地域。在华东等地则根据需要占领要地。在华南，根据需要占领浙江、福建及其南方沿海要地。